Новая миграционная концепция — попытка догнать вчерашний день — эксперт
Концепция государственной миграционной политики на 2019−2025 годы, утвержденная президентом на этой неделе, разрабатывалась на фоне все более угрожающей демографической ситуации в стране. Несколько лет небольшого естественного прироста населения России вновь сменились его естественной убылью, которая в прошлом году составила 134,4 тысячи человек, а за семь месяцев текущего года — 92 тысячи человек. По ряду прогнозов, в 2021 году в России впервые с 2009 года может произойти сокращение населения, поскольку миграционный прирост больше не компенсирует его естественную убыль. В принятую же концепцию миграционной политики заранее заложено сокращение населения к 2025 году до 142,8 — 145,6 млн человек против нынешних примерно 147 млн. Такая картина закономерно приводит к необходимости стимулировать внешнюю миграцию в страну, о чем российские специалисты по демографии говорили еще 15−20 лет назад. Поэтому документ стал запоздалым признанием тех реалий, которые прогнозировались еще в девяностых годах, отметил в интервью EADaily старший научный сотрудник географического факультета МГУ, управляющий партнер Александр Панин.
Вам понравилась Концепция миграционной политики? Она состоятельна с точки зрения ученого-демографа?
Концепция мне понравилась. Документ обсуждался больше года на разных площадках, в том числе в научной среде, то есть это не была аппаратная разработка, которую просто довели до сведения. Но концепция явно перезрела — это был бы отличный документ для 1995 или 2000 года. Но и то хорошо, что Россия наконец поняла, что проигрывает глобальную конкуренцию за миграцию. Раньше это понимали только ученые, которые профессионально занимались этой проблемой — Жанна Зайончковская, Анатолий Вишневский, Леонид Рыбаковский и другие, одним словом, российские гуру в сфере миграции и демографии. Но власти их до какого-то момента особо не слушали и вообще не верили, что нам надо бороться за миграционные потоки. И только сейчас всем, даже неспециалистам стало понятно, что без миграционного притока ситуация в нашей стране сама по себе не исправится. Еще в прошлом году миграционный прирост населения перекрывал естественную убыль, но уже в этом году, скорее всего, такого результата не будет. Несмотря на сохраняющийся положительный миграционный прирост, фаза активной депопуляции все более заметна — Россия теряет население полным ходом!
Есть ли, на ваш взгляд, в концепции негативные моменты и насколько они повлияют на дальнейшую реализацию миграционной политики?
Существенным является то, что концепция ориентирована главным образом на привлечение соотечественников. Но надо понимать, что эта группа имела высокий иммиграционный потенциал в 1990—2000-х годах, когда значительная часть наших людей оказалась за периметром России. Но те из них, кто захотел вернуться в Россию, столкнулись с массой проблем, в том числе с получением гражданства. Можно в связи с этим процитировать документ: «В 1990-е годы в Российской Федерации получили статус беженцев и вынужденных переселенцев около 1,5 миллиона человек, но до сих пор законодательно закрепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены». В девяностые привлечение соотечественников действительно было актуально — особенно из Средней Азии. Но сейчас этот поток уже не настолько силен, его ресурс иссякает.
Что же касается наших западных соседей — Украины, Белоруссии, Молдавии, то там появился новый полюс притяжения мигрантов — Евросоюз. Еще в 2014—2015 году в Россию по понятным причинам был активный приток мигрантов из Украины, хотя его довольно сложно подсчитать — приехало от 1 до 2 миллионов человек. Но сейчас ситуация изменилась: граждане Украины получили право на безвизовый въезд в Евросоюз. Понятно, что там есть масса ограничений и речь идет о туристических поездках, но вектор в любом случае направлен не в Россию. Так что во многом миграционная концепция — это документ, целью которого является борьба за потенциальных мигрантов, еще оставшихся на постсоветском пространстве. Но это, повторю, запоздалые решения. Если бы имели такую же миграционную доктрину в прошлом и позапрошлом десятилетиях, так остро, как сейчас, вопрос о депопуляции не стоял бы, а с ним косвенно связана и «пенсионная реформа» — повышение пенсионного возраста во многом связано именно с нехваткой трудовых ресурсов.
Поэтому я думаю, что надо было ставить вопрос еще более резко: нам нужны почти любые мигранты, не только соотечественники, мы будем рады всем, кто соответствует нашим критериям. В концепции говорится, что «основным источником восполнения населения РФ и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами должно оставаться его естественное воспроизводство», а миграционная политика рассматривается как «вспомогательное средство для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем». Но в действительности именно миграция и на сегодняшний момент, и на перспективу является основным источником восполнения численности населения России.
Старший научный сотрудник географического факультета МГУ Александр Панин
В концепции приводятся оценки перспективной численности населения России до 2025 года («высокий» и «средний» варианты) — от 142,8 до 145,6 миллиона человек. Насколько адекватны, на ваш взгляд, эти расчеты и будет ли документ способствовать тому, чтобы реализовался «высокий» сценарий?
Считать можно по-разному, но проблема в том, что у нас в силу разных причин просто нет нормальной миграционной статистики. Росстат учитывает всех мигрантов, находящихся на территории РФ от девяти месяцев, но не факт, что эти люди не уедут из страны после этого срока. Мы до сих пор не знаем, например, сколько у нас ежегодно уезжает наших граждан на постоянное жительство за рубеж. Мы не знаем о внутренних перемещениях людей, не знаем структуру миграции, ее пространственные особенности и многое другое. Поэтому проектировать увеличение населения, конечно, можно, в том числе за счет миграционного прироста, но пока подписанная концепция — это только документ верхнего уровня. Совершено непонятно, как он будет реализовываться, какие будут использоваться инструменты и т. д. Поэтому вопрос о механизмах реализации концепции — самый главный. Последние 25 лет мы прожили в режиме запретительной иммиграции, все время оберегали себя от этого явления. Теперь возможно появятся некоторые послабления. Хотя нельзя забывать, что управление миграцией по-прежнему находится в ведении МВД.
Но сегодня мы живем в других реалиях. Миграция — это одна из главных сфер глобальной конкуренции, такая же, как технологии, здравоохранение, образование. Сегодня страны мира конкурируют прежде всего за людей, а не за нефть или газ, и чем лучше страна может предложить условия для людей, тем выше качество мигрантов и потенциал для развития экономики. Так что принятие концепции именно сейчас выглядит попыткой догнать этот тренд. Но развернется ли машина в другую сторону, для меня пока неясно.
В концепции есть примечательная формулировка: «Продолжается эмиграционный отток из страны». Это первый случай, когда власти официально признают, что люди постоянно уезжают из России?
Росстат этот поток фиксировал всегда, данные об уехавших из России публикуются регулярно, и, на первый взгляд, их количество невелико. На самом же деле никто не знает, сколько людей уезжает на постоянное жительство за границу — они же не сдают при этом паспорта. Есть довольно сложные методики оценки, основанные на частоте пересечения границы, но они требуют доступа к соответствующим данным. Но тот факт, что люди уезжают, и это устойчивый тренд, не замечать уже нельзя. Раньше власти об этом старались не говорить громко. В экспертной среде есть разные оценки, сколько людей эмигрирует, но у приводимых цифр нет четких обоснований. Рискну предположить, что это в районе 100−150 тысяч человек в год — опять же, все зависит от того, как считать и кого называть эмигрантами. Но то, что у образованной молодежи из российских столиц есть такой вектор, абсолютно не секрет.
А правильно ли было объединять в рамках одного документа внутреннюю и внешнюю миграцию?
Мне кажется, надо вообще радоваться самому появлению этого документа в такой редакции и с такими формулировками. Возможно, развести внутреннюю и внешнюю миграцию — это задача документов более низкого уровня. Я бы пошел именно таким путем, сделав целую серию документов по внутренним перемещениям населения с детальным описанием методики подсчета мигрантов.
Содержатся ли в концепции признаки того, что методики подсчета миграционных потоков будут меняться? Вопрос в самом деле не теоретический. Скажем, Краснодар совсем недавно официально признали городом-миллионником, хотя о том, что там живет миллион человек, уверенно говорилось еще лет десять назад.
Да, в концепции есть такой пункт — «расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики РФ». Но надо исходить из того, что полноценной миграционной статистики у нас вообще нет — об этом следует говорить предельно жестко. А те данные, которыми оперирует Росстат, не выдерживают совершенно никакой критики. Система учета миграционных потоков не просто плохо реализована на муниципальном уровне — она не дает возможность оценить возрастную или этническую структуру миграционных потоков. При этом миграция должна быть встроена в качестве одного из факторов в стратегию пространственного развития России, которая сейчас активно обсуждается, например, при формировании агломераций. Но это невозможно сделать без оценки маятниковой миграции, количества отходников — а этой статистики просто не существует. В экспертной среде часто можно услышать про технологии Big Data, но у этой статистики нет официального статуса, а сами механизмы подсчета требуют глубокого научного осмысления. Сейчас срочно надо наладить миграционный учет на поселенческом уровне, как это сделано во многих странах. При отсутствии нормальной статистики нам, ученым, экспертам, приходится изобретать собственные способы подсчета миграционных потоков, и я не могу сказать, что это правильно.
Можете ли вы привести какие-то данные из собственных исследований, которые либо расходятся с официальными данными о миграции, либо вообще ими не фиксируются?
Например, наши исследования по Северному Кавказу показывают совершенно иные масштабы миграции. Скажем, если в Дагестане официальная статистика дает размер миграционного оттока в районе 30−50 тысяч человек в год, то эти цифры можно смело умножать на три — и вы получите реальную картину. Росстат способен зафиксировать лишь сравнительно небольшую часть миграционного трафика — людей, которые уехали и полностью легализовались на новом месте, официально зарегистрировавшись там и пройдя по всем документам. Остальных статистика не видит. При этом миграция имеет ступенчатый, замещающий характер: из сельских районов того же Дагестана люди стягиваются в Махачкалу, многие махачкалинцы во втором-третьем поколении стараются переезжать в Москву, Пятигорск или Краснодар, а далее некоторые из перебравшихся в Москву уезжают за границу. Но в концепции четкого понимания этого качества внутренней миграции я не вижу, хотя именно это ключевая вещь для пространственного развития. Пока мы не поймем, как движется наше население внутри страны, мы вряд ли сможем правильно расставить приоритеты этого развития.
В концепции вообще говорится о неких неблагоприятных тенденциях во внутренней миграции, о низкой территориальной мобильности населения России. Кто в таком случае скупает жилье в Подмосковье или Краснодарском крае?
Это, опять же, издержки существующей статистики — люди часто не легализуются на новом месте, и государство их не видит. К тому же люди боятся миграционного учета — это идет еще от советских времен: многим кажется, что если их посчитают, то что-то плохое с ними случится. Другая ситуация, это когда возникают сложности в получении регистрации и прописки: человек приезжает на новое место, снимает жилье, устраивается на работу и не имеет официального подтверждения фактического проживания, в том числе по причине нежелания лиц, предоставляющих в аренду жилье, ставить их на учет. Кстати, эта одна из причин низкой явки на выборах в Москве.
В конечном итоге, самое главное, что есть в любой стране — это люди, и если мы не знаем о том, сколько их и где они живут, мы мало что знаем и о стране. Закрывать глаза или попадать пальцев в небо тут явно не годится. Например, мы много картографируем демографические и миграционные процессы, и когда совмещаем полученные результаты с картами размещения инвестпроектов в регионах, сразу становится заметно, что при планировании «строек века» о людях, по сути, не думают. По нашим оценкам, более 60% процентов крупных инфраструктурных проектов нацелены на экспорт ресурсов, а те проекты, которые как будто повышают связность территории страны, не влияют прямо на конкретные города. Далеко ходить не надо — посмотрите на проекты, реализованные перед Чемпионатом мира по футболу. Если взять аэропорты, то все было сделано правильно, но собственно спортивная инфраструктура во многих городах совершенно непонятно как будет использоваться, что делать с общественными пространствами, которые враз оказываются пустыми, транспортной системой и т. д.
Проекты «не для людей», ориентированные на экспорт сырья — это история про восточные регионы страны, куда вроде бы пошли крупные инвестиции, но люди продолжают уезжать. Тем не менее, в концепции по-прежнему ставится цель «обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока», на сей раз к 2026 году. Насколько обоснованы эти заявления?
В существующей системе координат увеличить численность населения Дальнего Востока, к сожалению, почти невозможно. Все управленческие решения типа «дальневосточного гектара» кардинально проблему не меняют и изменить не могут. Сейчас на Дальнем Востоке началось создание территорий опережающего развития (ТОРов) — это классная тема, но период реализации таких проектов — десятки лет, о чем говорит весь мировой опыт. А люди уезжают, города пустеют прямо сейчас.
Россия, как писал, кажется, Бердяев, по-прежнему «ушиблена пространством», и научное понимание этого пространства всегда опережало управленческое. Управленцы не измеряют стоящие перед ними проблемы пространством — они смотрят на цифры, но они-то, в конечном и итоге, всегда привязаны к конкретной точке на карте. Приезжаешь на эту точку — а там забор, а за забором ничего нет. Но уже то, что сейчас хотя бы стали об этом задумываться, дает какую-то надежду на перемены в отношении к пространству, потому что раньше такого вообще не было. Еще 15−20 лет назад целый хор демографов говорил: у нас входит в детородный возраст малочисленное поколение девяностых, у нас до сих пор не преодолены последствия Второй мировой, повышение пенсионного возраста, если его не провести сейчас, дальше будет болезненно и т. д. Получается, мы дожили до того времени, когда не замечать эти вопросы уже невозможно.
Но очень важно, чтобы миграционная концепция была согласована с другими стратегическими документами. Например, в стратегии пространственного развития, которая сейчас активно обсуждается, много сказано про агломерации, про инфраструктуру, но нигде не сказано убедительно про мобильность, миграцию, связность территорий, про огромные диспропорции в расходах на инфраструктуру в разных регионах. Эти вещи никто не пытается увязывать воедино: мегапроекты и амбиции первых лиц существуют в своем измерении, а люди предоставлены сами себе. На единую карту это не ложится, плюс отсутствуют межрегиональные и межмуниципальные связи, хотя для людей нет такого понятия, как граница регионов или муниципальных образований — они спокойно их пересекают, если в соседнем городе или регионе есть работа. Не надо быть великим ученым или экспертом, чтобы увидеть все эти диспропорции, просто глядя на карту.
Николай Проценко
О видах миграции РФ
Официально миграционное законодательство современной России было основано 12.12.1993 года. Вместе с ним позднее было принято несколько постановлений, законопроектов, межправительственных соглашений и нормативных документов, регулирующих перемещение иностранцев в России. Важно отметить Федеральный закон «О порядке выезда из РФ въезда в РФ» датированный 15.08.1996№ 114-ФЗ, «О гражданстве Российской Федерации», принятый 31.05.2012№ 115-ФЗ, а также «О правовом положении иностранных граждан в России» от 25.07.2002№ 115-ФЗ. Основная концепция утвержденных законов заключается в предоставлении прав жителям страны свободно перемещаться и выбирать место проживания. Контроль указанных процессов производит миграционная служба. Любое нарушение миграционного законодательства она обязана пресекать.
Разобраться во всех юридических нюансах и вопросах самостоятельно может оказаться не просто. Изначально необходимо знать, в чем состоит на законодательном уровне миграционное право, существующие типы миграции, их отличие, влияние экономику, демографию и социальную стабильность РФ. Условно миграцию можно различать по следующим критериям:
- Причине переезда, когда принять сложное решение людей заставляет ряд факторов, в том числе семейные неурядицы, политическая обстановка, военные действия, тяжелая экономическая ситуация и т.д.;
- Продолжительности пребывания, когда иностранцы въезжают в Россию на постоянное место жительства или временно, с возможностью последующего выезда на Родину;
- Организационному фактору, зависящему от конкретных обстоятельств, делающих процесс принудительным, индивидуальным или массовым;
- Поставленным целям, когда причиной могут быть внешние и внутренние факторы. В последнем варианте человек принимает решение поменять место жительства внутри страны, без выезда за границу.
Все перечисленные варианты учитывает миграционное право РФ. Отдельно стоит остановиться на трудовой миграции. Она может быть отнесена к каждому перечисленному случаю и отличается лишь своей направленностью. Основной ее идеей является поиск оптимального рабочего места с соответствующей оплатой труда. Иностранцам в России трудоустроиться можно после заключения договора, оформления трудового патента или получения разрешения. Выходцам из государств, входящих в Таможенный Союз, предоставляются особые привилегии и льготы.
Специфика миграционного законодательства России
Государственная миграционная политика РФ представляет собою ряд действий и законов, направленных на урегулирование процесса перемещения иностранцев на территории страны, за ее пределами и их адаптацию в новых условиях. Отдельным ее направлением считается специальная программа, рассчитанная на добровольное переселение соотечественников. Принятый в 2006 году законопроект показал, что за 6 лет своего существования им воспользовались десятки тысяч людей, ввиду чего было принято отдельное решение о его бессрочном статусе.
Российское миграционное право дает возможность любому желающему, отвечающему определенным критериям, на льготных условиях прибыть в страну на ПМЖ. Под соответствующую категорию граждан попадают те, кто имеет корни СССР или РФ, а также родственников на территории нашей страны. Соискателям, владеющим в совершенстве русским языком, не имеющим проблем с законом, обладающих положительной репутацией предоставляются дополнительные льготы и привилегии.
Государственная миграционная политика предусматривает необходимость обращения соискателя в любое дипломатическое представительство России на территории других государств или по месту проживания в УФМС. Получить желаемый статус получится при наличии удостоверения личности, необходимых подтверждающих документов и оснований. Обычно решение по каждому случаю выносится на протяжении 21 дня, с выдачей, в случае положительного вердикта, свидетельства участника программы.
Существующая миграционная политика государства очень лояльно относится к бывшим соотечественникам и переселенцам, предоставляя им всевозможные бонусы, государственную поддержку, отдельное финансирование, выплату подъемных и пособий (постановление Правительства РФ от 24 марта 2003 года № 167). Максимальных привилегий добиваются те, кто соглашается на переселение в приоритетные районы РФ, с перечнем которых можно ознакомиться в любом отделении УФМС. В нем отсутствуют густонаселенные районы, в частности столица, Санкт — Петербург.
